Wynik wyborów parlamentarnych przynosi nadzieje na pozytywne zmiany w stanowieniu i stosowaniu prawa. Dotychczasowa opozycja obiecuje przywrócenie praworządności i rozliczenie naruszeń prawa, popełnianych przez funkcjonariuszy publicznych w ostatnich 8 latach. Mam nadzieję, że jednym z pierwszych działań będzie odwrócenie skutków, czegoś co miało służyć właśnie przywracaniu poczucia sprawiedliwości i rozliczeniu funkcjonariuszy poprzedniego system.
Ustawa dezubekizacyjna
Czyli nowelizacja ustawy o tzw. emeryturach policyjnych z 2016 r., rzekomo miała być aktem dziejowej sprawiedliwości, likwidującej finansowe nierówności pomiędzy beneficjentami komunistycznego systemu, a tymi, którzy się mu sprzeciwiali. Miało to polegać na pozbawieniu dawnych funkcjonariuszy, tj. tytułowych UBeków, nienależnych przywilejów emerytalnych.
Sama idea rozliczeń po 27 latach po zmianie ustroju jest kontrowersyjna, ale trudno ją jednoznacznie potępić. Osoby, które dopuszczały się łamania praw człowieka nie powinny cieszyć się przywilejami, przyznanymi im za to przez system, który został jednoznacznie odrzucony przez historię i polskie społeczeństwo.
Problem w tym, że ustawa z 2016 r. nie działa w ten sposób.
UBek czyli właściwie kto?
„UBecy” to w powszechnej świadomości funkcjonariusze, owianej złą sławą policji politycznej, która dopuściła się licznych zbrodni, nawet w rozumieniu prawa PRLu. Po zmianie ustroju zostali oni poddani weryfikacji i części z nich pozwolono na kontynuowanie pracy w Policji oraz innych służbach III RP.
Ustawa z 2016 r. dotyczy jednak znacznie większego grona osób. Objęte zostały nią osoby „pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa”. Kryterium oceny nie jest jednak indywidualna działalność danej osoby, a jedynie praca w określonej instytucji lub nawet ukończenie określonej szkoły. Ustawą zostali więc objęci mechanicy, maszynistki, strażacy, sportowcy, czy urzędnicy, odpowiedzialni za system PESEL.
Gdzie drwa rąbią, tam wióry lecą
Żeby zostać uznanym za UBeka wystarczył przy tym nawet jeden dzień pracy przed dniem 1 sierpnia 1990 r. Sługami totalitarnego państwa są więc również osoby, które rozpoczęły służbę już w okresie przemian ustrojowych, być może właśnie ze względu na nie.
Tabloidowe uzasadnienie
Słowo „UBek” może razić w tekście nt. prawa, bo wydaje się przystawać raczej do tabloidu. Nie używam go jednak przypadkiem – posłużono się nim w uzasadnieniu ustawy. Proces ograniczenia uprawnień adresatów tej regulacji nazywa się w nim „dezubekizacją”.
Zgodnie ze słownikowym znaczeniem przedrostek „–dez” oznacza pierwszy człon wyrazów złożonych wskazujący na zaprzeczenie, pozbawienie lub odwrotność tego, co nazywa drugi człon złożenia, z kolei „ubek” to pogardliwe określenie funkcjonariusza aparatu bezpieczeństwa w PRL. Słowo „dezubekizacja” można więc rozumieć jako proces usuwania „ubeków” spod działania określonych przepisów prawa.
Jest to chyba pierwszy przypadek, w którym w oficjalnym projekcie ustawy posłużono się potocznymi określeniami o charakterze obraźliwym. Nawet w uzasadnieniu licznych ustaw z zakresu prawa karnego sensu stricto nie znajdziemy określeń takich jak „złodziej” czy „oszust”. Ustawa jest po prostu w znacznym stopniu motywowana pogardą wobec adresatów jej przepisów.
Pierwsza próba
Żeby prawidłowo zrozumieć problem z ustawą dezubekizacyjną z 2016 r. musimy sobie przypomnieć, że to już druga tego typu ustawa. Już w 2009 r. weszła w życie ustawa, mająca na celu odebranie przywilejów emerytalnych byłym funkcjonariuszom służb PRL. Porównanie mechanizmów tych dwóch ustaw jest najlepszą ilustracją tez, że druga z nich została uzasadniona i sprzedana opinii publicznej poprzez rażące kłamstwo.
Przywileje funkcjonariuszy
Emerytury funkcjonariuszy bazowały na tzw. podstawie wymiaru, tj. wysokości ostatniego wynagrodzenia funkcjonariusza. Po 15 latach służby przysługiwała emerytura w wysokości 40% podstawy wymiaru, która wzrastała o 2,6% za każdy kolejny rok. Ponadto pewne typu zadań, związane z większym obciążeniem fizycznym lub szczególnymi warunkami, kwalifikowały się do zaliczenia 1 roku jako 1,5 roku na potrzeby obliczenia świadczeń emerytalnych. Tak obliczona emerytura nie mogła przekroczyć 75% podstawy wymiaru, lub 80% jeśli połączono ją z rentą, w zw. ze schorzeniami pozostającymi w związku ze służbą.
W powszechnym systemie emerytalnym każdy rok odprowadzania składek do ZUS powiększał podstawę wymiaru o 1,3%, a okres bezskładkowy był liczony jako 0,7%.
Uprzywilejowanie funkcjonariuszy bazowało więc na dwukrotnie wyższym mnożniku, stosowanego dla każdego roku pracy ponad ustawowe minimum.
Nowelizacja z 2009 r. zmieniła zasady obliczania emerytur funkcjonariuszy w ten sposób, że zmniejszyła mnożnik 2,6% podstawy wymiaru za każdy kolejny rok tej służby do 0,7%. Jednocześnie pozostałe zasady obliczania tych świadczeń nie uległy zmianie.
W stosunku do okresu po dniu 31 lipca 1990 r. były one identyczne, jak w stosunku do funkcjonariuszy którzy nigdy nie pełnili służby w organach bezpieczeństwa państwa.
Kiedyś mieliśmy Trybunał Konstytucyjny
Po ostatnich 8 latach można o tym nie pamiętać, ale kiedyś w Polsce istniała możliwość kontroli konstytucyjności ustaw. Trybunał Konstytucyjny działał i tak kontrowersyjna ustawa nie mogła do niego nie trafić.
Przewagą jednego głosu Trybunał Konstytucyjny uznał ustawę za zgodną z Konstytucją RP. W uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2010 r. , Trybunał wyjaśnił, że celem ustawodawcy nie była represja wobec adresatów znowelizowanych przepisów, a jedynie ograniczenie ich uprawnień w części, w której zostały nabyte niegodziwie, polegające na korekcie ich uprzywilejowania w stosunku do emerytur z systemu powszechnego.
Cechą, która zdaniem Trybunału pozwalała na zróżnicowanie uprawnień adresatów nowelizacji w stosunku do innych osób uprawnionych do tzw. emerytur mundurowych było dokonanie przez nich świadomego i dobrowolnego wyboru służby w tajnej policji politycznej państwa. W stosunku do służby po dniu 31 lipca 1990 r. żadne zróżnicowanie zaś nie występuje.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że zmiana przelicznika lat służby w organach bezpieczeństwa PRL z 2,6% do 0,7% stanowi jedynie zniesienie bezzasadnego uprzywilejowania, a nie pogorszenie sytuacji objętych nim funkcjonariuszy w stosunku do zasad naliczania emerytur w systemie powszechnym.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ustawa odnosiła się tylko do praw nabytych niesłusznie, zaś w stosunku do tych uprawnień, które zostały nabyte godziwie nie wprowadzała żadnego zróżnicowania pomiędzy adresatami nowych przepisów, a pozostałymi osobami. Uprawnienia emerytalne nabyte już w III RP zostały uznane za zagwarantowane.
Druga dezubekizacja
Ze względu na ustawę z 2009 r., funkcjonariusze z okresu PRL w 2016 r. nie mieli już żadnych przywilejów emerytalnych z poprzedniego systemu. Ze względu jednak na narrację PiS, polegającej na próbie sklejenia ówczesnej opozycji z PZPR i żerowaniu na niskich instynktach, takich jak zawiść do osób, podejrzewanych o lepszą pozycję finansową, prawdziwi lub rzekomi UBecy stali się wdzięcznym obiektem ataku.
Ówczesny ustawodawca postanowił zmniejszyć mnożnik podstawy wymiary z 0,7% na 0% za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie mamy więc do czynienia ze zniesieniem przywileju, lecz z pozbawieniem emerytury w całości. Celem tej ustawy nie było więc zrównanie sytuacji byłych funkcjonariusz PRL z pozostałymi osobami, lecz ich ukaranie za pracę w określonych miejscach.
Co ciekawe, w świetle ustawy z 2016 r., która miała służyć odwetowi za zbrodnie komunistyczne, lepiej byłoby je faktycznie popełniać, niż po prostu pełnić niczym się niewyróżniającą służbę. Funkcjonariusze skazani za przestępstwa wypadali bowiem z policyjnego systemu emerytalnego i trafiali do tego ZUSowskiego, gdzie nawet odsiadka wyroku dawała 0,7% podstawy wymiaru. Np. zabójca ks. Popiełuszki wskutek tej ustawy znalazł się w lepszej sytuacji, niż osoba która przepisywała teksty na maszynie, czy mechanik, który zajmował się radiowozami, a nawet strażak, który skończył niewłaściwą szkołę.
Podwójna kara
Pozbawienie prawa do emerytury nabytego w PRL jest niekonstytucyjne, ale mogę zrozumieć, że dla części osób, zwłaszcza represjonowanych w okresie minionego ustroju, mogłoby znajdować moralne usprawiedliwienie. Nie da się jednak wytłumaczyć w ten sposób pozbawienia ludzi prawa do emerytury wypracowanej już w III RP.
Ustawa z 2016 r. wprowadziła górny próg wysokości emerytury dla każdego, kto rozpoczął służbę przed 1 sierpnia 1990 r, nawet gdyby nastąpiło to dzień wcześniej.
Niezależnie od okresu służby i wysokości ostatniego wynagrodzenia, uprawnieni nie mogli otrzymać świadczenia wyższego, niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez ZUS. W 2017 r. było to ok. 1.700 zł. W skrajnych przypadkach wysokość emerytury lub renty spadła więc nawet kilkukrotnie. Można sobie wyobrazić konsekwencje tak nagłego spadku dochodów, zwłaszcza jeżeli ktoś spłacał kredyt. Zaznaczam, że ustawa obejmowała nie tylko samych funkcjonariuszy, lecz dotyczyła również rent dla małżonków i dzieci zmarłych funkcjonariuszy.
Praktyczne skutki ustawy
Mechanizm pomniejszenia emerytury najlepiej przedstawić na przykładzie.
Mój klient był oficerem jednej ze służb mundurowych W okresie PRLu robił dokładnie to samo, co w III RP – pełnił służbę w mundurze, nie mając nic wspólnego z działaniami tajnej policji. W 2009 r. nie otrzymał decyzji o pomniejszeniu emerytury, więc również w 2016 r. w ogóle się tego nie spodziewał. Okazało się jednak, że do organów działających na rzecz totalitarnego państwa została zaliczona również cześć formacji, w której służył.
Emerytura klienta wynosiła 6.195,46 zł brutto, a po obniżeniu spadła do 2.069,02 zł brutto, co stanowiło 26,71% podstawy wymiaru.
Po wyłączeniu z wysługi lat okresu rzekomej pracy na rzecz totalitarnego państwa jego staż pracy składałby się jednak na 53,77% podstawy wymiaru. Ponadto emerytura powinna ulec podwyższeniu o świadczenie rentowe, co łącznie dałoby 68,77% podstawy wymiaru, czyli wyniosłaby 5.325,75 zł. brutto.
Pomniejszenie emerytury klienta o 42,06% podstawy wymiaru, odpowiadające kwocie 3.275 zł brutto, nie ma więc żadnego z związku z okresem jego pracy w PRL, lecz stanowi pozbawienie uprawnień nabytych prawidłowo w związku ze służbą w III RP.
Trójpodział władzy
Jak widać ustawa dezubekizacyjna z 2016 r., nie znosiła żadnego uprzywilejowania, lecz zmierzała do ukarania grupy osób za działania, które w chwili ich podejmowania były legalne. W demokratycznym państwie prawa wymierzaniem kar zajmują się jednak sądy, a nie ustawodawca.
W rozumieniu art. 42 Konstytucji RP o odpowiedzialności karnej można mówić w sytuacji, gdy określonemu podmiotowi wymierzana jest dolegliwość, która przekracza potrzeby związane z koniecznością naprawienia szkody lub przywrócenia stanu sprzed naruszenia prawa, znajdując uzasadnienie w potrzebie dania wyrazu moralnego potępienia danego czynu i zadośćuczynienia społecznego poczucia sprawiedliwości.
Właśnie dominujący represyjnego cel sankcji odróżnia odpowiedzialność karną od, niekiedy równie dotkliwych, konsekwencji związanych z odpowiedzialnością administracyjną czy cywilną. Tak rozumiana odpowiedzialność karna powinna być ustanawiana z bezwzględnym poszanowaniem reguł określonych w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, a obciążenie nią konkretnej osoby należy do wyłącznej domeny sądów.
Prawo do obrony
Abstrahując od represyjnego celu ustawy, w postępowaniu administracyjnym i cywilnym również istnieje możliwość obrony interesu strony. PiSowski ustawodawca zadbał jednak, by była pozorna.
Pozorne było całe postępowanie zmierzające do wydania decyzji. W gruncie rzeczy zostały one podjęte w sposób zupełnie niejawny, na zasadzie ułożenia list proskrypcyjnych, a ich treść poświadcza nieprawdę.
Decyzję o zmianie wysokości emerytury wydaje Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (ZER).
ZER wydawał decyzje wg. jednego wzoru. W uzasadnieniu pisał, że wydanie decyzji stanowi zarazem pierwszą i ostatnią czynność w sprawie. Skoro wydanie decyzji było równoznaczne z wszczęciem i zakończeniem postępowania, to adresata decyzji nie pozbawiono prawa do obrony.
Decyzje zgodnie z ustawą są jednak wydawane na podstawię zaświadczenia z Instytutu Pamięci Narodowej (IPN). ZER nie występuje jednak do IPN z zapytaniem czy z jego akt wynika, że dana osoba pracowała na rzecz totalitarnego państwa, a jedynie prosi o wskazanie informacji o przebiegu tej służby. Oznacza to, że ZER dokonuje co najmniej wstępnej kwalifikacji określonych osób jako funkcjonariuszy totalitarnego państwa, przy czym czyni to najwyraźniej w sposób całkowicie dowolny.
Cała nadzieja w sądach
Od decyzji ZER przysługuje odwołanie do sądu, przy czym wszystkie sprawy z całej Polski znalazły się we właściwości jednego z nich, tj. Sądu Okręgowego w Warszawie. Decyzji było ok. 40.000. Już to nie rokowało szans na szybkie rozpoznanie spraw, ale władza wykonawcza postanowiła jeszcze wszystko spowolnić – ZER przetrzymywał odwołania przed ich przekazaniem do Sądu. W przypadku moich klientów trwało to ok. roku.
Co gorsza, opieszałość ZERu nie mogła być przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania. Sąd administracyjny uznawał, że nie ma mowy o przewlekłości sprawy administracyjnej, bo to już postępowanie cywilne, a sąd cywilny, odpowiadał, że to jeszcze nie postępowanie sądowe.
Również IPN utrudniał obronę adresatów decyzji. Żeby podjąć jakąś polemikę z uznaniem czyjejś pracy za służbę na rzecz totalitarnego państwa należałoby sprawdzić co właściwie robił. Dokumentacje posiadał zaś właśnie IPN i niechętnie się nią dzielił.
Jestem przy tym pewien że to działanie celowe.
W ustawie o IPN przewidziano możliwość dostępu do akt funkcjonariusza nie tylko dla niego samego, lecz dla każdej zainteresowanej osoby. W jednej ze spraw mój Klient wystąpił o swoje akta, lecz ciągle otrzymał od IPNu odpowiedź, że ich udostępnienie jest niemożliwe z różnych obiektywnych względów. Trwało to ponad rok.
Równolegle sam wystąpiłem o akta, ale nie jako pełnomocnik Klienta, lecz jako „człowiek z ulicy”. Uzyskałem dostęp po trzech tygodniach.
Ponieważ ten tekst już i tak znacznie przekracza miarę wpisu blogowego, opis działania sądów w sprawie tej ustawy opiszę w jego kolejnej części.
Ukryty cel ustawy?
Władza ustawodawcza i wykonawcza pokazały, że w działaniu państwa nie ma ciągłości, a każda umowa może zostać zerwana. Zrobiono wszystko, aby upokorzyć i maksymalnie przeczołgać pewną grupę osób. Czy jednak cała ta akcja była adresowana tylko do nich?
Uważam, że równie ważnymi adresatami tych działań byli aktualni funkcjonariusze Policji i innych służb aparatu bezpieczeństwa. Pokazano im, że wszelkie przywileje, którymi się cieszą będą trwały tylko tak długo, jak długo przy władzy utrzyma się partia, które je im przyznała.
Leczenie dżumy cholerą
Mogę tylko spekulować, czy takie myślenie stało się jedną z przyczyn haniebnych działań Policji, Straży Granicznej czy innych służb, z którymi mieliśmy do czynienia w ostatnich latach, takimi jak nieuzasadniona przemoc wobec pokojowych manifestantów, bezprawne zatrzymania, niedopuszczanie obrońców do klientów, przemoc wobec uchodźców na granicy z Białorusią, czy urągające rozumowi i godności człowieka interwencje na oddziale ginekologicznym.
Mam jednak nadzieję, że wszystkie z tych działań zostaną należycie zbadane, a sprawcy przestępstw poniosą odpowiedzialność.
Nie może to być jednak odpowiedzialność zbiorowa, wymierzona przez polityczne gałęzie władzy. Przywrócenie praworządności nie może polegać na zwalczeniu bezprawia bezprawiem. Osądzeniem przypadków łamania prawa przez funkcjonariuszy mogą zająć się wyłącznie niezawisłe sądu, z zagwarantowaniem prawa do efektywnej ochrony.
Przywracanie praworządności należy jednak rozpocząć od ofiar bezprawia, a nie jego sprawców. Sądowa droga ochrony okazała się niewystarczająca ze względu na czas oczekiwania na wyrok (napiszę o tym w drugiej części tego tekstu). Adresaci decyzji o pomniejszeniu emerytury od ponad 6 lat otrzymują zaniżone świadczenia. To często osoby starsze, które stopniowo odchodzą. Wiele spośród osób, które odwołały się do sądu może nie dożyć prawomocnego wyroku.
Jednocześnie powyższy problem, w przeciwieństwie do np. przywrócenia Trybunału Konstytucyjnego, można szybko rozwiązać. Na dobrą sprawę nie potrzeba nawet ustawy, bo wystarczyłaby zmiana decyzji ZER.
Tylko czy jesteśmy już społeczeństwem, w którym politycy odważą się oddać sprawiedliwość stosunkowo niewielkiej i niepopularnej grupie?
Maciej Sawiński
adwokat